GUIDELINE FOR URBAN MASTER PLANREVOLUTION

城市總體規(guī)劃改革工作指南

項目類型：城市總體規(guī)劃改革
設計時間：2016年1月10日——2016年12月30日
委托單位：廣東省住房和城鄉(xiāng)建設廳
獲獎情況：榮獲2017年度廣東省優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃二等獎
設計團隊：王富海、錢征寒、張建榮、曾祥坤、張莞蒞、王炎、陳葉龍、蘇西超、楊鴿、劉峰

全文2500字，閱讀需要5分鐘

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 規(guī)劃背景

廣東城鄉(xiāng)規(guī)劃改革一直走在全國前列。2015年4月，廣東省與住建部簽署《共同推進城鄉(xiāng)規(guī)劃建設體制改革試點省建設合作協(xié)議》，將“深化城鄉(xiāng)規(guī)劃體制改革，落實‘一張藍圖干到底’”作為首要內(nèi)容。中央城市工作會議召開后，為進一步爭取更大空間推進規(guī)劃改革工作，廣東又向住建部提出創(chuàng)建“國家城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革試點省”，并將城市總體規(guī)劃改革作為重要試點內(nèi)容。為配合此項工作并部署新一輪總規(guī)的改革任務，省住房城鄉(xiāng)建設廳委托開展本研究項目。

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 規(guī)劃構思

研究以貫徹國家要求為前提，整合吸收原有創(chuàng)新成果和工作探索，著力解決當前總規(guī)工作中的突出矛盾和深層次問題，聚焦由省審批的城市總體規(guī)劃，為省住建廳部署開展新一輪城市總體規(guī)劃工作提供思路、方法和內(nèi)容支撐。在工作思路中重點體現(xiàn)了以下幾點。

1、貫徹落實國家規(guī)劃改革要求。全面分析自中央城鎮(zhèn)化工作會議以來國家對城鄉(xiāng)規(guī)劃改革的各項要求和部署，緊密跟蹤住建部總規(guī)改革的最新思路和進展，從提高總規(guī)的權威性、嚴肅性和操作性出發(fā)，認真研究落實了國家“多規(guī)融合、三規(guī)合一”、“切實發(fā)揮城市規(guī)劃在城市發(fā)展中的戰(zhàn)略引領和剛性控制作用”、“一張圖、一張表、一報告、一公開、一督查”等改革要求。

2、關注解決總規(guī)工作突出問題。以理清總規(guī)管理垂直事權為突破口，明晰省市兩級政府在規(guī)劃“編審督”重大事項上的事權劃分，在工作程序、內(nèi)容、方法等各層面進行了重新設計，以期明確總規(guī)效用，切實解決編制內(nèi)容復雜、審批時間冗長、實施操作困難、評估監(jiān)管失位等當前廣為詬病的問題。
 

3、構建完善總規(guī)整體工作機制。在明確改革方向的基礎上，制定了規(guī)劃前期準備、編制內(nèi)容與深度、編制技術與方法、規(guī)劃成果表達要求、審查審批程序、規(guī)劃實施途徑、評估調(diào)校程序和監(jiān)管督查要求等覆蓋總規(guī)工作前、中、后各個階段的完整工作機制，明確工作要求和注意事項，不僅服務于省住建廳審批監(jiān)管的要求，也為城市政府組織編制總規(guī)提供了各階段清晰指引。

4、確保指南成果清晰易懂好用。成果包括總則、規(guī)劃編制的前期工作、規(guī)劃編制的技術內(nèi)容、規(guī)劃成果的上報審批和規(guī)劃的實施、修改與調(diào)校五大部分，充分考慮了省內(nèi)不同地區(qū)規(guī)劃管理水平的差異，將過于專業(yè)化的內(nèi)容進行了“轉譯”,力求檢索方便、圖文并茂、案例詳實、內(nèi)容形象，便于專業(yè)、非專業(yè)人士作為工作手冊閱讀使用。

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 主要內(nèi)容

項目成果為《城市總體規(guī)劃改革工作指南》，主要分為總則、規(guī)劃編制的前期工作、規(guī)劃編制的技術內(nèi)容、規(guī)劃成果的上報和審批、規(guī)劃的實施、修改與調(diào)校等內(nèi)容。要點包括：

——明確關于總規(guī)編制、修改和調(diào)校的概念界定，為實現(xiàn)總規(guī)的動態(tài)調(diào)整奠定基礎；

——按照“誰審批、誰監(jiān)管、誰有權同意修改”的原則，明確了省級政府對各市上報總規(guī)的審批要點；

——在規(guī)劃編制的前期工作中提出開展規(guī)劃實施評估和戰(zhàn)略研究的要求，以提高總規(guī)的戰(zhàn)略性和前瞻性；

——簡化了總規(guī)編制申請程序及其材料要求，有效提高修編工作效率；

——對“三個規(guī)劃層級”、“三類空間”、“三條底線”等在國家相關文件中已給出概念、但在實際操作中說法仍未統(tǒng)一的問題，進行了充分的解釋說明，促進了總規(guī)成果的規(guī)范化；
 

——圍繞剛彈結合、多元管治的要求，對總規(guī)強制性內(nèi)容的類型、要點、表達、傳遞以及“一張表”規(guī)劃指標體系、“一張圖”規(guī)劃管控要素體系進行了詳細梳理；

——提出以專項規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、近期建設規(guī)劃等實現(xiàn)總規(guī)內(nèi)容的單項傳導、空間傳導和時序傳導，充分強化了總規(guī)的實施性內(nèi)容；

——完善了總規(guī)的法定條文框架，提出了總規(guī)文本法條化的要求；

——優(yōu)化了省層面的總規(guī)審查程序，細分審查類型，引入第三方審查機制；

——明確了行政許可、規(guī)劃傳遞、任務分解、政策轉化等總規(guī)實施途徑，首次在全省提出編制總規(guī)實施方案的要求；

——加強和完善了總規(guī)督察和公開報告制度，加強了總規(guī)實施保障。

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 特色創(chuàng)新

本項研究是國家改革要求與廣東規(guī)劃探索的結合，圍繞總規(guī)效用的發(fā)揮，對總規(guī)的地位與作用進行再認識，從新時代總規(guī)的戰(zhàn)略性、結構性、管理性、過程性等要求出發(fā)，對省級權限內(nèi)的總規(guī)管理進行大膽的創(chuàng)新突破。

1、在全國率先探索建立層次清晰、條目明確的省市兩級總規(guī)管理事權體系。圍繞不同層級政府對總規(guī)的使用要求，厘清了省、市政府審查的規(guī)劃內(nèi)容要點和規(guī)劃修改同意權限，在減輕地方政府規(guī)劃工作負擔的同時，確保了省事權內(nèi)規(guī)劃剛性管控的能力。

2、首次構建了效用導向下的總規(guī)工作體系、內(nèi)容體系和實施體系。基于規(guī)劃全過程機制，提出與事權相匹配、可追溯、可分級的總規(guī)內(nèi)容和審查要求體系，對總規(guī)編審程序和方法進行了精簡優(yōu)化，將過去龐雜的總規(guī)內(nèi)容體系梳理為四大版塊，拓展并豐富了總規(guī)的實施路徑和方法，使總規(guī)真正有用、能用、好用。

3、探索明確了面向規(guī)建管統(tǒng)籌的總規(guī)動態(tài)運行機制。通過建立滾動實施評估制度和規(guī)劃調(diào)校權力的下放，敦促和激勵地方政府做好總規(guī)實施、用好總規(guī)工具，并結合規(guī)劃信息管理平臺、通則化政策體系和人大報告制度等，使總規(guī)運行突破城鄉(xiāng)規(guī)劃管理本身的范疇，與城市建設和管理形成良性互動，推動總規(guī)在實施中切實發(fā)揮戰(zhàn)略引領和剛性管控作用，同時提高了地方城市工作的系統(tǒng)性。

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 實施情況

本研究已在實際工作中產(chǎn)生了廣泛而深遠的影響。得益于廣東在全國規(guī)劃改革中的領先地位，本研究及其推動的一系列工作在全國范圍內(nèi)也具有重要的開創(chuàng)性和示范效應。

1、2017年4月，住建部批復同意廣東省成為全國首個也是目前唯一的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革試點省。本研究直接服務于《廣東創(chuàng)建城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革試點省工作方案》的制定，為試點省申報成功提供了最主要的內(nèi)容支撐。

2、2016年12月廣東省全省規(guī)劃局長會議和2017年5月廣東省全省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革工作會議相繼成功召開。研究成果中的主要內(nèi)容作為兩次會議上的重要議題進行討論，并按此進行了工作部署。

3、廣東省住建廳高度認可研究提出的的改革思路和措施，在此基礎上安排了一系列后續(xù)工作，推動總規(guī)改革的深入開展。

4、項目研究已形成了學術成果轉化，多次在全國性刊物和會議上發(fā)表、交流，在規(guī)劃行業(yè)內(nèi)引起了廣泛的關注和反響。

5、研究成果對廣東省需報省政府審批的新一輪城市總體規(guī)劃修編工作提供了依據(jù)和方法，為廣東省全面深化改革、建立空間規(guī)劃體系、推動城市總體規(guī)劃體系及管理方式改革創(chuàng)新提供明確引鑒，可作為各地方城市開展實踐探索的指引與參照。