【編者按】
2017年8月，王富海董事長應(yīng)邀參加2017（第十二屆）城市發(fā)展與規(guī)劃大會，并做題為《努力推進城鄉(xiāng)對流》的論壇報告。他認(rèn)為，當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有兩大難題，一是城鎮(zhèn)怎樣才能真正容得下進城農(nóng)民，二是農(nóng)民大比例進城后農(nóng)村怎樣才能與城鎮(zhèn)“等值化”。針對前者，需要國家“以城市發(fā)展為中心”，綜合性、大幅度調(diào)整相關(guān)政策。針對后者，城鄉(xiāng)對流是關(guān)鍵前提，宅基地政策是關(guān)鍵點，市場化是關(guān)鍵路徑。以下是報告的上半部分。

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綜合國內(nèi)外城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的趨勢和經(jīng)驗，我們可以有一個基本判斷，那就是城鄉(xiāng)交流是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵前提。

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城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展是一個城鄉(xiāng)交流越來越通暢自由的過程

自建國以來，我國城鄉(xiāng)關(guān)系的演化就是城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)從形成到被打破再到逐漸解體、城鄉(xiāng)交流越來越通暢自由的過程。

（1）建國初期：城鄉(xiāng)二元的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形成     
 
根本原因在于重工業(yè)導(dǎo)向的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略和基于工農(nóng)業(yè)“剪刀差”的資金積累模式，以戶籍制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、人民公社制度、城市勞動就業(yè)和社會福利保障制度，以及更深層次的城鄉(xiāng)二元的土地制度作為維系二元結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)。

（2）改革開放以后：城鄉(xiāng)二元的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)開始被打破    

農(nóng)村剩余勞動力開始了在城鄉(xiāng)之間的社會結(jié)構(gòu)性流動過程。在過去城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)分離的兩大板塊中，產(chǎn)生出一塊介于兩者之間的規(guī)模越來越大的中間層。過去的工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間，出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；城市和農(nóng)村之間出現(xiàn)了小城鎮(zhèn)；工人和農(nóng)民之間出現(xiàn)了農(nóng)民工。這些都是一種打破。統(tǒng)籌統(tǒng)銷制度、人民公社制度在1980年代就已消亡。但只是打破了農(nóng)產(chǎn)品的“剪刀差”，農(nóng)業(yè)用地，農(nóng)村的勞動力等一系列“剪刀差”依然存在。

（3）當(dāng)前階段：城鄉(xiāng)二元的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進一步解體

2011年我國人口城鎮(zhèn)化率首次突破50%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為36%左右（2014年）。有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化自然成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的首要任務(wù)。戶籍制度、城市勞動就業(yè)和社會福利保障制度改革是其中的重點工作。
 

   

（4）發(fā)展趨勢：城鄉(xiāng)二元的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)基本消解

根據(jù)國家新型城鎮(zhèn)規(guī)劃：到2020年，全國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右,戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右,基本實現(xiàn)新增1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展又將進入一個新的發(fā)展階段。

城鄉(xiāng)交流的內(nèi)容不能再只限于人口，還應(yīng)有產(chǎn)業(yè)、科技、文化；城鄉(xiāng)交流的方向也不能再以從農(nóng)村向城市的單向流動為主，而是雙向?qū)Φ鹊模怀青l(xiāng)交流的驅(qū)動力也不再只是因為就業(yè)和經(jīng)濟收入，而應(yīng)是對生活環(huán)境、生活方式以及人的價值觀的追求。

總之，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展已有明確的發(fā)展趨勢，就是全方位地推動城鄉(xiāng)交流，徹底打破城鄉(xiāng)之間的壁壘和隔閡，模糊城鄉(xiāng)在概念和空間上的差別，實現(xiàn)真正的一體化發(fā)展。

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發(fā)達(dá)國家的城鄉(xiāng)關(guān)系變遷體現(xiàn)為城鄉(xiāng)要素的對流融合

盡管不同國家之間國情差異較大，但從世界工業(yè)化歷史進程來看，城市化總是與工業(yè)化進程相伴而行。發(fā)達(dá)國家的城鄉(xiāng)一體化是伴隨著其工業(yè)化進程同時實現(xiàn)的，它不僅有人口和生產(chǎn)要素由農(nóng)村向城市的集聚，也有先進生產(chǎn)要素和先進文化由城鎮(zhèn)向農(nóng)村的輻射，城鄉(xiāng)逐步走向交融，這種“雙向運動”的結(jié)果就是城鄉(xiāng)一體化。

（1）城鄉(xiāng)關(guān)系走向交融的結(jié)果就是城鄉(xiāng)一體化。

發(fā)達(dá)國家在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面都有很好的經(jīng)驗，他們的城鎮(zhèn)化一定是到了一個相對高級的階段，才進入到對鄉(xiāng)村的關(guān)注和補貼，以及一系列的要素流動。

例如，德國城鄉(xiāng)等值化，即“在農(nóng)村地區(qū)生活，并不代表可以降低生活質(zhì)量”、“與城市生活不同類但等值”。英國城市村莊力圖營造出一種具有傳統(tǒng)鄉(xiāng)村特色的環(huán)境特征，在村莊上保留基本的農(nóng)村特色，但是在公共服務(wù)設(shè)施上提升。

（2）城鄉(xiāng)一體化是伴隨著工業(yè)化進程同時實現(xiàn)的。

在英國的工業(yè)化初期，城市大量吸納吸納剩余勞動力；在工業(yè)化后期，例如日本町村改造和韓國新村運動，城市打造鄉(xiāng)村，我國正好也處在這個階段；到了后工業(yè)化階段，城鄉(xiāng)對流成為普遍現(xiàn)象。
 

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無土地制度障礙的城鄉(xiāng)交流有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)一體化發(fā)展

從國外城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的經(jīng)驗來看，土地作為重要的生產(chǎn)要素，在城鄉(xiāng)之間的自由流動是有利于促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)一體化發(fā)展的。不同的國家有不同的土地制度，政府的作用可以保障農(nóng)民的基本權(quán)益，促進農(nóng)村土地集約利用，保護農(nóng)用地發(fā)展資源，形成城鄉(xiāng)一體化的土地開發(fā)機制。
 

綜上，對比國內(nèi)外經(jīng)驗，按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是為了推動城鄉(xiāng)之間的無障礙交流而開展的一系列制度供給側(cè)改革。過去維系城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)——戶籍制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、人民公社制度、城市勞動就業(yè)和社會福利保障制度、土地制度等等，有些已經(jīng)消亡，有些正在推進改革中，而城鄉(xiāng)二元的土地制度是最大最后的改革難點。
 
所以，我認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化是一場制度革命。我們過去是以經(jīng)濟建設(shè)為中心，但是在新的歷史發(fā)展時期，我們應(yīng)該經(jīng)濟社會生態(tài)環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展。協(xié)調(diào)發(fā)展的主要利器就是城市，這需要我們把工作重心從“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”轉(zhuǎn)向“以城市發(fā)展為中心”，故而，所有的制度體系需要重新設(shè)計，綜合性、大幅度調(diào)整相關(guān)政策，才有可能實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化背景下經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，城市才能真正容得下進城農(nóng)民，他們的居住、就業(yè)、公共服務(wù)才能跟得上。如果這個問題解決不了，那么就是準(zhǔn)城鎮(zhèn)化（假城鎮(zhèn)化），因為制度還在搖擺，進城務(wù)工的農(nóng)民連最低的福利保障都沒有。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌80%工作在城市，剩下20%在農(nóng)村，農(nóng)村主要是制度問題。農(nóng)村城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最終的目標(biāo)一定是城鄉(xiāng)等值化。