【編者按】
二八定律所揭示的不平衡性是城市發(fā)展中所存在的普遍規(guī)律。城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)正視和順應(yīng)這種不平衡性，通過自我改進(jìn)來提高規(guī)劃效用。從二八定律出發(fā)，可以推衍出城市規(guī)劃工作的若干法則，作為今后規(guī)劃改進(jìn)的思路參考。本篇摘自《二八定律與理性規(guī)劃》一文，其全文收錄在《理性規(guī)劃》（中國城市規(guī)劃學(xué)會學(xué)術(shù)工作委員會編，中國建筑工業(yè)出版社2017年出版）。
 

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規(guī)劃與城市，是一種復(fù)雜的交互過程。正如城市設(shè)計不是“設(shè)計城市”一樣，城市規(guī)劃也不是“規(guī)劃城市”，不能憑空臆造所謂的“理想城市”，而是審時度勢、適度超前地引導(dǎo)城市發(fā)展。而規(guī)劃引導(dǎo)的前提，是必須順應(yīng)城市發(fā)展的規(guī)律，必須與城市管理運(yùn)行機(jī)制相符合，必須與城市各種利益主體結(jié)成協(xié)商互動的機(jī)制。中國城市正在轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，城市規(guī)劃機(jī)制也必須要調(diào)整，并且在許多方面要適度超前于城市轉(zhuǎn)型需求。二八定律[1]揭示了事物的不平衡性，應(yīng)用二八定律觀察城市，就能發(fā)現(xiàn)城市發(fā)展中的許多不平衡現(xiàn)象，與城市規(guī)劃追求的協(xié)調(diào)、均衡、大同等理想差異極大！

即便認(rèn)識到這種差異，認(rèn)識到城市的不平衡性，城市規(guī)劃的目標(biāo)也不能是修補(bǔ)、彌平甚至消滅不平衡，而是順應(yīng)不平衡性的客觀特點(diǎn)，積極調(diào)整改進(jìn)自己，逐步提高工作成效。

運(yùn)用二八定律，我根據(jù)自己的感知羅列一下規(guī)劃工作所面對的重要不平衡現(xiàn)象，提出對策方向：

 

——在規(guī)劃地位上，城市本身就是經(jīng)濟(jì)社會活動的空間聚集，對空間的調(diào)控較大程度地影響城市長遠(yuǎn)發(fā)展。因此在“城市-的-規(guī)劃”[2]諸多品種和部門中，“城市規(guī)劃”占據(jù)的規(guī)劃資源投入（機(jī)構(gòu)、人員、費(fèi)用、程序）不到20%，但在政府推動城市可持續(xù)發(fā)展的工作中發(fā)揮超過80%的功效。這一點(diǎn)，規(guī)劃界應(yīng)當(dāng)非常自信，姑且稱之“自信法則”。

——在城市空間中，20%的重點(diǎn)空間決定了城市80%的重要功能，表現(xiàn)了城市的特色與風(fēng)貌。規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作就是把握城市的大結(jié)構(gòu)，確定關(guān)鍵的20%，因此可稱為“結(jié)構(gòu)法則”。
 

 

——針對20%的重點(diǎn)空間，政府應(yīng)當(dāng)花費(fèi)80%的精力、資源和手段，大力度地做好規(guī)劃和管理，其余80%用地只需用20%的力度管理，留出彈性接納來自公眾和市場、來自時間的多樣性選擇。這應(yīng)當(dāng)是規(guī)劃資源配置的“效率法則”。

 

——在決策模式上，政府可以將城市80%地域的規(guī)劃控制程度降低，設(shè)置底線、制定規(guī)則、明確程序，“讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用”，甚至在使用環(huán)節(jié)放松管制強(qiáng)度，讓業(yè)主在一定范圍內(nèi)可以調(diào)整房屋用途及外裝飾，營造“活的建筑”。規(guī)劃制度要在結(jié)構(gòu)控制的前提下充分尊重市場理性，煥發(fā)城市活力，體現(xiàn)“市場法則”。

——在事權(quán)的層級劃分上，上級機(jī)構(gòu)重點(diǎn)抓好20%關(guān)鍵性問題的決策，并做好規(guī)劃傳遞機(jī)制的設(shè)計與完善，讓下級機(jī)構(gòu)在80%中落實(shí)上位意圖并充分發(fā)揮靈活主動性。這是“授權(quán)法則”。

——在作用方式上，當(dāng)前規(guī)劃體系以遠(yuǎn)景目標(biāo)規(guī)劃為主導(dǎo)，80%的精力用來建立自上而下、由遠(yuǎn)及近的目標(biāo)規(guī)劃體系，這已經(jīng)成為根深蒂固的“行業(yè)病”。應(yīng)當(dāng)反轉(zhuǎn)過來，把80%的規(guī)劃資源放到行動規(guī)劃上來，以現(xiàn)狀問題為基礎(chǔ)，以有限可操目標(biāo)作為導(dǎo)向，推動城市漸進(jìn)改善。這是改變規(guī)劃作用方式的“行動法則”。

——在管制方法上，當(dāng)前規(guī)劃管理的依據(jù)偏重于個性化的“規(guī)劃”，不重視制定“規(guī)則”，隨著行政法治化進(jìn)程以及規(guī)劃對城市認(rèn)知程度的加強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)逐步調(diào)整過來，讓“規(guī)則”在管理依據(jù)中占據(jù)80%的分量。讓規(guī)則管住原則，讓設(shè)計鑄造精彩，是城市規(guī)劃的方向，應(yīng)強(qiáng)化“規(guī)矩法則”。

以上“法則”，重點(diǎn)是針對當(dāng)前規(guī)劃中常用內(nèi)容與方法的辨析，未涉及最新的動向。期待有更年輕的同行有興趣研究二八定律與規(guī)劃，進(jìn)一步提出“政策法則”、“數(shù)據(jù)法則”、“智慧法則”、“科學(xué)法則”等。同時更期待有同行進(jìn)一步研究二八定律與城市這個大課題，深刻揭示城市中的不平衡規(guī)律，對規(guī)劃的改進(jìn)幫助更大。

 
注釋：
[1]二八定律：1897年，意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕累托偶然發(fā)現(xiàn)19世紀(jì)英國大部分的財富總是流向了少數(shù)人的手中。此后，他對不同時期、不同國度的資料分析也呈現(xiàn)出同樣的規(guī)律：社會上20%的人占有80%的社會財富。由于差異性和主次矛盾的存在是事物發(fā)展的普遍規(guī)律，二八定律逐漸成為各個領(lǐng)域不平衡現(xiàn)象的簡稱，而不論實(shí)際是否恰好為20%和80%的比例。

[2]“城市-的-規(guī)劃”：包含城市中的任何規(guī)劃行為，城市的復(fù)雜性決定了規(guī)劃的多樣性，城市政府每個部門在職能范圍所做的規(guī)劃也是城市規(guī)劃，多種規(guī)劃復(fù)合交織是城市的客觀存在，而理順各種規(guī)劃的關(guān)系，不是規(guī)劃局長（部長）是市長（總理）的職責(zé)。