【編者按】
控制性詳細規(guī)劃覆蓋率低和頻繁調(diào)整已經(jīng)成為城市規(guī)劃日常管理中面臨的主要問題，規(guī)劃依法行政面臨極大的壓力。佛山市率先開展《佛山市控制性詳細規(guī)劃制度改革與創(chuàng)新》研究，該項目從技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和機制創(chuàng)新三方面為控規(guī)制度改革創(chuàng)新探索一條新路，以解決依法行政與動態(tài)需求之間矛盾為導(dǎo)向，建立“分層編制、分類管控、分級管理、動態(tài)維護”的控規(guī)制度，逐步由覆蓋式控規(guī)轉(zhuǎn)向動態(tài)傳導(dǎo)控規(guī)，提升控規(guī)的實效。

該項目取得了較好的實施成效，助力佛山市納入廣東省控規(guī)改革試點市；改革方案已在佛山全面實施，并在廣東省推廣；助力廣東省被列為全國規(guī)劃改革試點省，控規(guī)改革成為主要內(nèi)容。此外，項目榮獲2017年度廣東省優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計一等獎。

該項目由我司規(guī)劃一部主導(dǎo)，聯(lián)合佛山市城市規(guī)劃設(shè)計研究院編制。項目由我司董事長王富海領(lǐng)銜，蔣峻濤、張建榮、錢征寒等技術(shù)專家指導(dǎo)，翟翎、張廣宇、厲潔、田坪卉等青年骨干參與。
 
 

01
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 背景：控規(guī)制度面臨困境

目前，我國控規(guī)普遍存在編制技術(shù)僵化、管理時效較差、配套機制滯后等問題，導(dǎo)致法定控規(guī)覆蓋率低、控規(guī)調(diào)整頻繁，規(guī)劃依法行政面臨極大的壓力，迫切需要扭轉(zhuǎn)控規(guī)管理的被動局面。溯其根源，在于事前編制控規(guī)作為依法行政依據(jù)與事后市場開發(fā)建設(shè)動態(tài)需求之間的矛盾。

佛山是“撤縣并區(qū)”的拼貼城市，是中國城鎮(zhèn)化進程中的獨特地區(qū)，其控規(guī)制度面臨的問題最為復(fù)雜，改革訴求最為強烈。佛山市率先開展控規(guī)制度改革研究，也將對全國的控規(guī)制度創(chuàng)新帶來最為顯著的影響。

在貫徹中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央城市化工作會議精神，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革新趨勢下，如何通過技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、機制創(chuàng)新，解決事前編制控規(guī)作為依法行政依據(jù)與事后市場開發(fā)建設(shè)動態(tài)需求之間的矛盾，成為佛山控規(guī)改革的核心目標(biāo)和出發(fā)點。

 

02
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思路：分層分類分級創(chuàng)新

在遵循現(xiàn)有法律法規(guī)框架下，圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃管理實際要求，提出與行政體制、市場活力相適應(yīng)的改革思路，逐步由覆蓋式控規(guī)轉(zhuǎn)向動態(tài)傳導(dǎo)控規(guī)。

創(chuàng)新1：分層編制，建立動態(tài)控規(guī)制度。

針對現(xiàn)有控規(guī)事前編制、全覆蓋、靜態(tài)藍圖式導(dǎo)致的問題，將現(xiàn)有控規(guī)分為控規(guī)和地塊開發(fā)細則兩個層次，保障城市發(fā)展底線、適應(yīng)市場動態(tài)需求。

控規(guī)作為多規(guī)合一的技術(shù)協(xié)調(diào)平臺，制定城市的發(fā)展底線和公共利益等剛性要求，實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地全覆蓋。

地塊開發(fā)細則作為多規(guī)合一的項目協(xié)調(diào)平臺，在不降低控規(guī)強制性管控內(nèi)容的前提下，根據(jù)項目實際需求制定建設(shè)地塊的各項控制指標(biāo)和管理要求。

創(chuàng)新2：分類管控，創(chuàng)新控規(guī)編制方法。

針對現(xiàn)有控規(guī)未合理區(qū)分公益性與經(jīng)營性、不確定性與強制性的管控方式導(dǎo)致的問題，改革方案創(chuàng)新控規(guī)編制方法，根據(jù)區(qū)域發(fā)展和規(guī)劃內(nèi)容的明確程度進行分類管控。

對發(fā)展明確區(qū)域進行小地塊控制，強化控制公益性內(nèi)容；對發(fā)展不明確的區(qū)域進行大地塊控制，預(yù)留地塊細分彈性，在明確項目意圖后動態(tài)編制地塊開發(fā)細則，詳細規(guī)定建設(shè)地塊的各項控制指標(biāo)和管理要求。

控規(guī)以控制方式確定強制性程度，對于明確的內(nèi)容應(yīng)強化剛性，不明確的內(nèi)容應(yīng)預(yù)留彈性。針對用地控制的不同要求，在用地控制手段中分別采用實線控制、虛線控制、點位控制、指標(biāo)控制等方式進行規(guī)劃控制。

創(chuàng)新3：分級管理，保障控規(guī)的嚴肅性和靈活性。

針對基層政府規(guī)避控規(guī)嚴格的調(diào)整程序，控規(guī)編而不批導(dǎo)致的問題，改革方案創(chuàng)新控規(guī)和細則的審查、審批和調(diào)整分級管理機制，理清市政府與區(qū)政府、統(tǒng)籌主體與實施主體的管理邊界，保障城市統(tǒng)籌管理和各區(qū)靈活實施。

控規(guī)及特定地區(qū)細則的控規(guī)管理權(quán)上收，由市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門主導(dǎo)編制，市人民政府審批；一般地區(qū)細則的管理權(quán)下放，由區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門主導(dǎo)編制，區(qū)人民政府審批。
 

創(chuàng)新4：動態(tài)維護，建立雙向反饋的統(tǒng)一管理平臺。

針對控規(guī)缺乏統(tǒng)一的管理平臺和部門缺乏有效聯(lián)動機制導(dǎo)致的問題，依據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建立雙向、多規(guī)合一、規(guī)管建一體化的“一張圖”管理平臺。上層次規(guī)劃自上而下傳導(dǎo)至控規(guī)，對控規(guī)控制指標(biāo)提出要求；地塊開發(fā)細則的建設(shè)指標(biāo)自下而上反饋至控規(guī)，控制開發(fā)總量，實現(xiàn)動態(tài)評估。經(jīng)審批的控規(guī)或?qū)ｍ椧?guī)劃最終成果，都應(yīng)納入“一張圖”進行統(tǒng)一管理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

03
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評估：四大維度提高效用

控規(guī)改革方案從保障依法行政、提升行政效能、激發(fā)市場活力、適應(yīng)城市發(fā)展四大維度大幅提高控規(guī)效用。

效用1、保障依法行政維度：快速實現(xiàn)控規(guī)法理全覆蓋，既為“規(guī)劃-建設(shè)-管理”提供基本依據(jù)，又為后續(xù)彈性需求預(yù)留接口。

效用2、提升行政效能維度：控規(guī)管理權(quán)與政府發(fā)展決策權(quán)相匹配，提升各級政府編制控規(guī)、運用控規(guī)的積極性，多級政府形成合力。

效用3、激發(fā)市場活力維度：地塊開發(fā)細則根據(jù)項目需求量身定制，大幅減少控規(guī)調(diào)整，快速助推項目落地。

效用4、適應(yīng)城市發(fā)展維度：強化控規(guī)利益協(xié)調(diào)作用，適應(yīng)新時代發(fā)展需要。

04
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成效：實施推廣成效顯著

 
成效1：佛山已全面實施改革方案。2017年7月至2017年12月作為控規(guī)改革過渡期，為全面實施控規(guī)改革創(chuàng)新預(yù)留條件。2017年下半年組織開展控規(guī)改革與創(chuàng)新宣講和培訓(xùn)工作。2017年12月底各區(qū)規(guī)劃部門要完成行政區(qū)內(nèi)的控規(guī)編制單元劃分。2018年，全市的控規(guī)編制和審批應(yīng)嚴格執(zhí)行控規(guī)改革有關(guān)文件的要求。

成效2：佛山完成試點控規(guī)編制，逐步完善控規(guī)通則。佛山市通過試點控規(guī)的編制不斷完善改革方案，完成了禪城區(qū)環(huán)市片區(qū)、禪城區(qū)石灣片區(qū)、中心城區(qū)控規(guī)整合的試點控規(guī)編制。在控規(guī)改革行動計劃框架的指導(dǎo)下，逐步出臺控規(guī)編制成果技術(shù)準(zhǔn)則、控規(guī)管理工作規(guī)程、控規(guī)土地混合使用指引、中心城區(qū)用地建設(shè)強度管理規(guī)定、責(zé)任規(guī)劃師制度、第三方審查制度等數(shù)十項控規(guī)改革的相關(guān)技術(shù)管理文件和實施保障機制。（項目封皮、試點控規(guī)編制情況，佛規(guī)院補充）
 

成效3：改革方案已在全省推廣，多個城市赴佛山學(xué)習(xí)經(jīng)驗。佛山控規(guī)改革方案得到廣東省建設(shè)廳認可，并在全省推廣。中山、珠海等城市赴佛山學(xué)習(xí)控規(guī)改革經(jīng)驗，并結(jié)合自身城市特點，積極推動控規(guī)改革方案的實施。（推廣經(jīng)驗文件，城市學(xué)習(xí)照片、中山和珠?？匾?guī)改革項目照片）
 

成效4： 助力試點省，改革方案得到建設(shè)部認可。2017年5月，廣東省成為全國首個城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革試點省，控規(guī)改革成為主要內(nèi)容之一，控規(guī)改革方案獲得建設(shè)部的認可與好評。
感謝廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、佛山市國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃局的領(lǐng)導(dǎo)和專家對項目的指導(dǎo)和支持，感謝佛山市城市規(guī)劃設(shè)計研究院項目組中的各位成員的辛勤付出。