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新城新區(qū)：中國(guó)快速城鎮(zhèn)化的典型范式

上世紀(jì)九十年代以來(lái)，伴隨著中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的大規(guī)模加速推進(jìn)，新城新區(qū)逐漸成為中國(guó)城市發(fā)展的典型范式，并發(fā)揮出重要作用。新城新區(qū)作為“城市功能平臺(tái)”，可疏解老城功能，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，優(yōu)化中心體系；作為“城市經(jīng)濟(jì)發(fā)動(dòng)機(jī)”，是城市開放發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)高地；作為“體制機(jī)制創(chuàng)新區(qū)”，還承擔(dān)著先行先試、探索突破的使命。

但近三十年快速膨脹的新城新區(qū)也造成了極大的隱患。當(dāng)前中國(guó)城市發(fā)展最嚴(yán)重的問(wèn)題是土地出超，而土地出超問(wèn)題最嚴(yán)重的地方就在各種新城新區(qū)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)縣以上新城新區(qū)超過(guò)3500個(gè)，規(guī)劃人口達(dá)34億！虛假的規(guī)劃人口必然會(huì)造成虛假的用地需求，也必然會(huì)導(dǎo)致空間的無(wú)效擴(kuò)張。以往新城新區(qū)建設(shè)基本上都是依靠投資拉動(dòng)。近年來(lái)，土地財(cái)政和土地金融的泛濫，導(dǎo)致相當(dāng)多的地方政府已無(wú)財(cái)力再去支持新城新區(qū)的開發(fā)。實(shí)際上這已不是城市的發(fā)展需求和資金供應(yīng)不充分之間的矛盾，甚至可以說(shuō)，這種需求本身就是虛假的。

因此，目前新城新區(qū)已經(jīng)到了轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵階段。這個(gè)“升級(jí)”既包括實(shí)體空間的升級(jí)，也包括相關(guān)規(guī)劃的升級(jí)。我認(rèn)為，戰(zhàn)略性收縮是新城新區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的基本前提和最大基礎(chǔ)。過(guò)大的空間尺度和“撒胡椒面”的投入方式，讓新城新區(qū)難以形成相對(duì)獨(dú)立的中心極核，過(guò)高的發(fā)展定位和拆舊建新的建設(shè)方式，讓新城新區(qū)難以形成相對(duì)老城的成本優(yōu)勢(shì)，也就很難集聚人氣、產(chǎn)業(yè)和服務(wù)，進(jìn)入自我造血的良性發(fā)展軌道。因此，新城新區(qū)的轉(zhuǎn)型應(yīng)以收縮為前提，主動(dòng)調(diào)整建設(shè)規(guī)模，優(yōu)化空間戰(zhàn)略布局，按照二八定律尋求現(xiàn)實(shí)條件下可以支持的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。

在戰(zhàn)略性收縮的基礎(chǔ)上，還可以在定位、功能、產(chǎn)業(yè)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面進(jìn)行升級(jí)。定位升級(jí)方面，要有“大格局”和“小格局”思維，堅(jiān)持按照城區(qū)功能而非單一的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)塊來(lái)打造新城新區(qū)，同時(shí)還要關(guān)注服務(wù)核心培育的問(wèn)題。功能升級(jí)方面，要針對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展需求構(gòu)建功能體系，通過(guò)負(fù)面清單制度、臨時(shí)用地功能等政策供給，促進(jìn)用地功能混合。產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面，要找尋片區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，探索與之相匹配的空間載體、服務(wù)模式和支撐體系。建設(shè)升級(jí)方面，提倡人本和諧、緊湊發(fā)展、綠色低碳的新城建設(shè)模式，提高建設(shè)效率。運(yùn)營(yíng)升級(jí)方面，采用柔性城鎮(zhèn)化模式，依托現(xiàn)有基礎(chǔ)，以市場(chǎng)方式提供服務(wù)，引入運(yùn)營(yíng)商的概念，實(shí)現(xiàn)有限土地和資金的最大化利用。

城市的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)逐步放大與演進(jìn)的過(guò)程?；厮菸覈?guó)過(guò)去14個(gè)沿海城市開發(fā)區(qū)的建設(shè)，起步區(qū)基本都是在五平方公里左右，后來(lái)逐漸擴(kuò)張到二三十平方公里，歷經(jīng)三十余年的建設(shè)走過(guò)加工業(yè)、商業(yè)階段，才發(fā)展為后來(lái)能帶來(lái)效益的綜合性城市片區(qū)。所以新城新區(qū)的發(fā)展也理應(yīng)循序漸進(jìn)，不在于規(guī)模的做大，而在于城市效率更高，更加宜居，更有活力。