【編者按】

“城市雙修”，即“生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)”，概念發(fā)軔于中央城市工作會(huì)議，實(shí)踐肇始于海南三亞的試點(diǎn)探索，至今已兩年有余。由于自新型城鎮(zhèn)化提出以來，各種類型項(xiàng)目、試點(diǎn)工程層出不窮，如今業(yè)內(nèi)多將“城市雙修”與海綿城市、綜合管廊、特色小鎮(zhèn)等等同視之，但對(duì)“城市雙修”之于城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型的價(jià)值意義缺少深入的思考。過去兩年中，蕾奧規(guī)劃秉持“行動(dòng)規(guī)劃”的理念，在深圳、南京、西安、石家莊、呼倫貝爾、珠海等地持續(xù)開展了大量的“城市雙修”項(xiàng)目探索，終于能有所心得。以下是關(guān)于“城市雙修”思考的第一篇觀點(diǎn)。

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住建部《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”）開宗明義地指出，城市雙修“是治理‘城市病’、改善人居環(huán)境的重要行動(dòng)，是推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、補(bǔ)足城市短板的客觀需要，是城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要標(biāo)志”。

一、要從城市病的治理來認(rèn)識(shí)城市雙修的意義 

“城市病”癥狀眾多、病因復(fù)雜，歸結(jié)起來有客觀和主觀兩方面原因。前者包括社會(huì)發(fā)展階段、城市規(guī)模與密度、城市發(fā)展模式等客觀存在的因素；后者則包含了諸如城市建設(shè)模式、財(cái)政機(jī)制、市場(chǎng)與規(guī)劃等可由城市建設(shè)主體主觀選擇的因素。

而與規(guī)劃建設(shè)相關(guān)的主觀因素主要有兩個(gè)。一是土地財(cái)政為支點(diǎn)的建設(shè)模式。改革開放以來，土地開發(fā)是國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，但由于種種原因，也經(jīng)歷了由土地開發(fā)到土地財(cái)政再到土地金融的演化，形成了不可持續(xù)的城市擴(kuò)張模式。

二是無限目標(biāo)導(dǎo)向的規(guī)劃邏輯。因靜態(tài)藍(lán)圖、按圖索驥等邏輯導(dǎo)向，造成規(guī)劃編制追求自上而下的邏輯自洽，實(shí)際在外部條件變化下漏洞百出，規(guī)劃管理炮制靜態(tài)管控依據(jù)，被動(dòng)等待許可申請(qǐng)，規(guī)劃管理部門開始只對(duì)行政行為負(fù)責(zé)，而不對(duì)城市負(fù)責(zé)。

二、城市雙修是城市規(guī)劃建設(shè)制度的供給側(cè)改革 

結(jié)合《指導(dǎo)意見》和已開展的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，“城市雙修”是一項(xiàng)“堅(jiān)持問題導(dǎo)向”（尤其是“著力解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問題”），“要爭(zhēng)取城市主要領(lǐng)導(dǎo)的支持”并“列入城市人民政府的重要議事議程”，在組織上要“近遠(yuǎn)結(jié)合，分類推進(jìn)”，“建立長效機(jī)制”的工作。更為形象的說，城市雙修是一場(chǎng)規(guī)劃編劇—市長導(dǎo)演—全社會(huì)共演的城市運(yùn)動(dòng)，而且不是“拍大片”，是“情景連續(xù)劇”。

這樣的工作機(jī)制恰是以供給側(cè)改革的思路對(duì)前述兩類主觀病因進(jìn)行治理。一是城市規(guī)劃的供給側(cè)改革，將無限目標(biāo)倒推式的建設(shè)管控轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢弈繕?biāo)漸進(jìn)式城市改善。二是城市建設(shè)的供給側(cè)改革，順應(yīng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的客觀需要，由土地經(jīng)營轉(zhuǎn)向城市運(yùn)營，通過建設(shè)模式的創(chuàng)新讓城市持續(xù)提質(zhì)增效，煥發(fā)人本動(dòng)力。

可以說，“城市雙修”的提出，轉(zhuǎn)變了過去規(guī)劃實(shí)施單向接受信息的局面，使規(guī)劃實(shí)施由原來的被動(dòng)管理轉(zhuǎn)向主動(dòng)采取行動(dòng)?！俺鞘须p修”為規(guī)劃編制、管理和實(shí)施搭建了一個(gè)可持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的信息交流新平臺(tái)，將規(guī)劃編制、管理、建設(shè)相互統(tǒng)一和銜接。

三、城市雙修是規(guī)劃改革的重要中繼點(diǎn) 

以漸進(jìn)式規(guī)劃和創(chuàng)新制度平臺(tái)的思路推進(jìn)規(guī)劃改革，城市雙修并非首創(chuàng)，但具有重要的歷史價(jià)值。如2002年左右關(guān)于近期建設(shè)規(guī)劃的探索和近些年來“多規(guī)合一”的大量實(shí)踐本質(zhì)上也是采取相同的改革思路。但可惜前者曇花一現(xiàn)，沒能引起廣泛重視，后者多停留于部門，停留于編制，鮮有形成具體城市建設(shè)計(jì)劃安排。

從這層意義來講，“城市雙修”不是一時(shí)興起，而是審時(shí)度勢(shì)；不是美化運(yùn)動(dòng)，而是正本清源；不是一蹴而就，應(yīng)是滾動(dòng)推進(jìn)；不是規(guī)劃范式，而是建設(shè)模式。它與此前規(guī)劃改革的思路一脈相承，是對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)一步探索，變?cè)凶陨隙聦訉勇鋵?shí)的實(shí)施模式為自下而上共同治理的實(shí)施模式，為中國城市規(guī)劃補(bǔ)上重要的一課。

四、我們應(yīng)呼吁給予城市雙修更高的重視 

2015年，海南三亞成為首個(gè)國家“城市雙修”試點(diǎn)城市；2017年3月，福州等19個(gè)城市列為第二批試點(diǎn)城市；同年7月，住建部又確定了第三批38個(gè)試點(diǎn)城市。隨著“城市雙修”工作的廣泛鋪開，我們應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)“城市雙修”的相關(guān)制度建設(shè)。如統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，將雙修作為城市“治病”的主要手段；強(qiáng)制推行，將其作為重要的城市建設(shè)與治理新模式；行政安排，在制度上將推進(jìn)雙修工作，增進(jìn)民生福祉作為市長的第一職責(zé)；資源配置：要強(qiáng)調(diào)“以城市發(fā)展為中心”。此外，規(guī)劃行業(yè)也應(yīng)以城市雙修為契機(jī)，爭(zhēng)取更高層面的有力支持，爭(zhēng)取大規(guī)劃體系的制度改革，爭(zhēng)取將相關(guān)制度創(chuàng)新納入規(guī)劃法規(guī)。