近日，《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出“強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)‘多規(guī)合一’，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合”。早在2013年，十八屆三中全會(huì)上就提出“建立空間規(guī)劃體系”的概念，此后中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議（2013年）、《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（2014年）、《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015年）相繼沿用此概念，要求“分為國(guó)家、省、市縣（設(shè)區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū)）三級(jí)”，“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系”。而本次《決定》中的表述首次明確了“國(guó)土空間規(guī)劃”這一規(guī)劃品類及其地位，意味著空間治理的頂層設(shè)計(jì)思路更加清晰，長(zhǎng)期混亂的空間規(guī)劃秩序有望得以厘清。空間規(guī)劃體系的具體方案尚未出臺(tái)，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，爭(zhēng)取主動(dòng)。
一、建立新的空間規(guī)劃體系是國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史必然
國(guó)土空間客觀上的混亂和空間規(guī)劃體系上的混亂都與城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段有關(guān)。當(dāng)城鎮(zhèn)化率未及50%時(shí)，搞好城市建設(shè)是聚焦點(diǎn)，形成了行之有效的規(guī)劃體系；接近50%時(shí)，鄉(xiāng)村問(wèn)題進(jìn)入視野，城鎮(zhèn)規(guī)劃擴(kuò)展為城鄉(xiāng)規(guī)劃。但鄉(xiāng)村與城市相比，面大點(diǎn)多單元小，鄉(xiāng)村規(guī)劃涉及到的政策要素遠(yuǎn)比城鎮(zhèn)規(guī)劃的復(fù)雜，所以迄今為止鄉(xiāng)村規(guī)劃探索多年而未破題。如今，城鎮(zhèn)化率已超過(guò)50%，更多的要素影響城鄉(xiāng)發(fā)展。針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)“政出多門、規(guī)劃打架”的混亂空間管理秩序，國(guó)家迫切需要建立有序有效的空間規(guī)劃體系。
二、新的空間規(guī)劃體系需要區(qū)分宏觀和地方兩大層次
空間規(guī)劃體系并非簡(jiǎn)單地將條條上的“多規(guī)”捏合在一起，還應(yīng)基于空間要素特征和行政事權(quán)原則建立起分級(jí)管理體系。地方層面以城市為主體，規(guī)劃統(tǒng)籌具有更加明顯的動(dòng)態(tài)特征，應(yīng)當(dāng)采取既有一定穩(wěn)定目標(biāo)又有動(dòng)態(tài)過(guò)程的統(tǒng)籌策略與手段，而宏觀層面的規(guī)劃統(tǒng)籌則應(yīng)偏重于建立相對(duì)穩(wěn)定的目標(biāo)和底線，以此向下提出明確的分工和剛性的要求。
三、城鄉(xiāng)規(guī)劃要深度參與國(guó)家（省）層面空間規(guī)劃，提高城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的地位和作用
在“國(guó)土空間規(guī)劃”指導(dǎo)約束各專項(xiàng)規(guī)劃的體系格局下，鑒于城鎮(zhèn)正日益成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要載體和參與區(qū)域及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重要平臺(tái)，以及國(guó)家治理現(xiàn)代化勢(shì)必要加大對(duì)空間規(guī)劃技術(shù)的倚重，全國(guó)（?。┏擎?zhèn)體系規(guī)劃應(yīng)爭(zhēng)取成為“國(guó)土空間規(guī)劃”中具有支撐性的內(nèi)容，發(fā)揮更加有效的作用，如厘清規(guī)劃管理邊界，依托城鄉(xiāng)規(guī)劃良好的層級(jí)傳遞機(jī)制，將城鎮(zhèn)體系規(guī)劃作為國(guó)家、省城鄉(xiāng)發(fā)展宏觀政策的有效載體和傳遞鏈條。
四、在城市層面，應(yīng)當(dāng)以總體城市規(guī)劃為統(tǒng)籌平臺(tái)
在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，應(yīng)當(dāng)明確地方層面的空間規(guī)劃要以城市總體規(guī)劃為主體，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)要素的規(guī)劃，形成動(dòng)態(tài)的“一張圖”管理體系，進(jìn)而建立決策——實(shí)施——反饋——調(diào)整的統(tǒng)籌機(jī)制。這將是城鄉(xiāng)規(guī)劃地位的重大提升，相應(yīng)的是在工作職責(zé)和規(guī)劃內(nèi)容上的重大變化，規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)提早做出準(zhǔn)備。